Ελληνική και Διεθνής Νομολογία για τη Σιωπηρή Άρνηση Απάντησης

Εισαγωγή

Η σιωπηρή άρνηση της διοίκησης, ή διοικητική αδράνεια, αποτελεί ένα κοινό πρόβλημα στα σύγχρονα κράτη δικαίου, επηρεάζοντας την αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και την προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών. Ενώ στην Ελλάδα η σιωπηρή άρνηση είναι μια νομική κατασκευή που επιτρέπει την προσφυγή στη δικαιοσύνη, η συστηματική της εμφάνιση εγείρει σοβαρά ζητήματα συνταγματικής νομιμότητας. Παράλληλα, σε διεθνές επίπεδο, η διοικητική αδράνεια εξετάζεται υπό το πρίσμα των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και της αποτελεσματικής λειτουργίας του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η παρούσα έκθεση εξετάζει την ελληνική και διεθνή νομολογία σχετικά με τη σιωπηρή άρνηση απάντησης, αναδεικνύοντας τις ομοιότητες και τις διαφορές στην προσέγγιση του ζητήματος.

Ελληνική Νομολογία: Η Σιωπηρή Άρνηση ως Δικονομικό Εργαλείο και Συνταγματική Παθογένεια

Στην ελληνική έννομη τάξη, η σιωπηρή άρνηση ορίζεται ως η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας εκ μέρους της Διοίκησης. Νομικά, τεκμαίρεται ως απόρριψη αίτησης πολίτη όταν παρέλθει άπρακτο τρίμηνο από την υποβολή της, εφόσον ο νόμος δεν τάσσει διαφορετική προθεσμία (άρθρο 63 παρ. 2 ΚΔΔ)[1]. Αυτή η τεκμαρτή απόρριψη επιτρέπει στον πολίτη να ασκήσει ένδικα μέσα, όπως την αίτηση ακύρωσης, διασφαλίζοντας έτσι την πρόσβασή του στη δικαιοσύνη. Ωστόσο, η συστηματική αδράνεια της Διοίκησης να απαντά ρητά και αιτιολογημένα μετατρέπει ένα μέσο έννομης προστασίας σε σύμπτωμα διοικητικής δυσλειτουργίας.

Το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) έχει διαμορφώσει πάγια νομολογία σχετικά με τη σιωπηρή άρνηση:

• Αναγνώριση ως προσβλητής πράξης: Το ΣτΕ αναγνωρίζει τη σιωπηρή άρνηση ως εκτελεστή διοικητική πράξη που μπορεί να προσβληθεί δικαστικά. Έχει επανειλημμένα ακυρώσει σιωπηρές απορρίψεις αιτημάτων, υπογραμμίζοντας την υποχρέωση της Διοίκησης να ενεργεί ρητά. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν η ακύρωση σιωπηρής άρνησης του Δημοσίου για παροχή υπηρεσιών στοιχήματος (ΣτΕ 3167/2014)[21] και η επιβεβαίωση της εφαρμογής της σιωπηρής απόρριψης και της ανάγκης για έννομη προστασία (ΣτΕ 230/2024 (ΑΠ))[22].

• Έλλειψη αιτιολογίας: Σε αντίθεση με τις ρητές διοικητικές πράξεις, η σιωπηρή άρνηση στερείται παντελώς αιτιολογίας, καθιστώντας δυσχερέστερη την άμυνα του πολίτη και τον έλεγχο της νομιμότητας της πράξης. Αυτό μετατοπίζει το βάρος στον πολίτη και το δικαστήριο.

• Συνταγματικές προεκτάσεις: Η συστηματική αδράνεια της Διοίκησης έχει κριθεί ότι παραβιάζει θεμελιώδη συνταγματικά δικαιώματα, όπως το δικαίωμα αναφοράς (άρθρο 10 Σ)[7], το δικαίωμα στην πληροφόρηση (άρθρο 5Α Σ)[8, 9] και το δικαίωμα σε έννομη προστασία (άρθρο 20 Σ)[1, 10, 11]. Επιπλέον, αντιβαίνει στην αρχή του Κράτους Δικαίου και της χρηστής διοίκησης (άρθρο 25 Σ)[3].

• Αστική ευθύνη του Δημοσίου: Η νομολογία αναγνωρίζει την αστική ευθύνη του Δημοσίου για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις, συμπεριλαμβανομένης της διοικητικής αδράνειας, που προκαλούν ζημία στους πολίτες.[13, 14]

Ενώ οι δικαστικές αποφάσεις παρέχουν έννομη προστασία σε μεμονωμένες περιπτώσεις, η συστηματική ανάγκη για δικαστική παρέμβαση υποδηλώνει μια ανεπάρκεια στη λειτουργία της διοίκησης, μετατρέποντας τη δικαστική οδό από εξαίρεση σε κανόνα.

Διεθνής Νομολογία: Προστασία Δικαιωμάτων και Διοικητική Αδράνεια

Σε διεθνές επίπεδο, η διοικητική αδράνεια εξετάζεται κυρίως υπό το πρίσμα των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και της αποτελεσματικής λειτουργίας των κρατικών μηχανισμών.

Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ)

Το ΕΔΔΑ έχει επανειλημμένα ασχοληθεί με περιπτώσεις κρατικής αδράνειας, κυρίως στο πλαίσιο του άρθρου 6 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη εντός εύλογου χρόνου.

• Εύλογη διάρκεια της δίκης: Η υπερβολική καθυστέρηση στην απονομή δικαιοσύνης, συχνά λόγω διοικητικής αδράνειας ή δυσλειτουργίας, αποτελεί πάγιο λόγο καταδίκης κρατών από το ΕΔΔΑ (π.χ., υποθέσεις «Kudla κατά Πολωνίας»[10] και «Zanghì κατά Ιταλίας»[11]). Το Δικαστήριο δεν αποδέχεται ως δικαιολογία την υπερφόρτωση του δικαστικού συστήματος ή τις οργανωτικές αδυναμίες.

• Θετικές υποχρεώσεις και αδράνεια: Πιο πρόσφατα, το ΕΔΔΑ έχει διευρύνει την ερμηνεία των θετικών υποχρεώσεων των κρατών, κρίνοντας ότι η αδράνεια των κυβερνήσεων μπορεί να συνιστά παραβίαση ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Σημαντικές αποφάσεις στον τομέα του κλίματος, όπως η υπόθεση Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland (2024)[23], έκριναν ότι η ανεπαρκής κυβερνητική πολιτική για την κλιματική αλλαγή μπορεί να παραβιάζει δικαιώματα όπως το δικαίωμα στην ιδιωτική και οικογενειακή ζωή (άρθρο 8 ΕΣΔΑ) και την πρόσβαση σε δικαστήριο (άρθρο 6 ΕΣΔΑ), όταν οι εθνικές αρχές δεν έχουν λάβει επαρκή μέτρα για την αντιμετώπιση των κινδύνων. Αυτές οι αποφάσεις υπογραμμίζουν ότι η κρατική αδράνεια, ακόμη και σε τομείς πολιτικής, μπορεί να έχει άμεσες συνέπειες στα κατοχυρωμένα δικαιώματα.

Δίκαιο Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ)

Στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η έννοια της «διοικητικής σιωπής» (administrative silence) αντιμετωπίζεται κυρίως από διαδικαστική σκοπιά, με έμφαση στην απλούστευση και την αποτελεσματικότητα.

• Σιωπηρή Έγκριση (Tacit Approval): Η Οδηγία για τις Υπηρεσίες (2006/123/ΕΚ) προωθεί την αρχή της σιωπηρής έγκρισης, σύμφωνα με την οποία, εάν μια αρμόδια αρχή δεν απαντήσει εντός συγκεκριμένης προθεσμίας σε αίτηση για άδεια παροχής υπηρεσιών, η άδεια θεωρείται ότι έχει χορηγηθεί. Αυτό αποσκοπεί στη μείωση της γραφειοκρατίας και στην ενθάρρυνση της οικονομικής δραστηριότητας.

• Δικαίωμα σιωπής σε διοικητικές διαδικασίες: Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) έχει αναγνωρίσει το δικαίωμα σιωπής για φυσικά πρόσωπα σε διοικητικές διαδικασίες που ενδέχεται να οδηγήσουν σε κυρώσεις ποινικής φύσης, διασφαλίζοντας έτσι θεμελιώδη δικαιώματα (π.χ. υπόθεση C-481/19 DB v Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob))[24]. Αν και αυτό αφορά το δικαίωμα άμυνας και όχι την αδράνεια της διοίκησης, δείχνει την προσέγγιση του ΔΕΕ στην προστασία των δικαιωμάτων έναντι της διοικητικής εξουσίας.

Συμπεράσματα

Η ελληνική και η διεθνής νομολογία συγκλίνουν στην αναγνώριση της σοβαρότητας της διοικητικής αδράνειας, αν και με διαφορετικές εστίασεις.

• Κοινά Σημεία: Και τα δύο νομικά συστήματα αναγνωρίζουν την ανάγκη για αποτελεσματική έννομη προστασία έναντι της αδράνειας της διοίκησης. Η καθυστέρηση ή η παράλειψη ενέργειας θεωρείται προβληματική και μπορεί να οδηγήσει σε δικαστική παρέμβαση ή κυρώσεις. Η αρχή της χρηστής διοίκησης είναι κοινός παρονομαστής.

• Διαφορές στην προσέγγιση:

  • Ελληνική Νομολογία: Εστιάζει στη σιωπηρή άρνηση ως δικονομική πλασματική πράξη για την άσκηση ένδικων μέσων, αναδεικνύοντας τις συνταγματικές παραβιάσεις που προκύπτουν από την έλλειψη αιτιολογίας και την υπονόμευση της εμπιστοσύνης.

  • ΕΔΔΑ: Επικεντρώνεται στην παραβίαση συγκεκριμένων ανθρωπίνων δικαιωμάτων (δίκαιη δίκη, ιδιωτική ζωή) λόγω κρατικής αδράνειας, ακόμη και σε ευρύτερους τομείς πολιτικής (π.χ. κλιματική αλλαγή), επιβάλλοντας θετικές υποχρεώσεις στα κράτη.

  • ΔΕΕ: Προσεγγίζει τη διοικητική σιωπή κυρίως από την πλευρά της απλούστευσης των διαδικασιών (σιωπηρή έγκριση) και της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών σε διοικητικές διαδικασίες (δικαίωμα σιωπής), με στόχο την ομαλή λειτουργία της ενιαίας αγοράς και την προστασία των ατομικών ελευθεριών.

Συνολικά, η νομολογία τόσο στην Ελλάδα όσο και σε διεθνή φόρα υπογραμμίζει την κρίσιμη σημασία της ενεργού και υπεύθυνης διοίκησης για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των πολιτών και την εύρυθμη λειτουργία του κράτους δικαίου. Η συστηματική αδράνεια δεν είναι απλώς ένα διοικητικό ελάττωμα, αλλά ένα ζήτημα με βαθιές συνταγματικές και διεθνείς νομικές προεκτάσεις.

Αναφορές

1. Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας (ΚΔΔ), Άρθρο 63 παρ. 2.

2. Ν. 4048/2012, Άρθρο 10 παρ. 2.

3. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 25 παρ. 1.

4. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 21 παρ. 1.

5. ΣτΕ 3173/2014.

6. ΣτΕ 2655/2011.

7. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 10 παρ. 1.

8. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 5Α παρ. 1.

9. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 5 παρ. 1.

10. ΕΔΔΑ, Απόφαση «Kudla κατά Πολωνίας», 2000.

11. ΕΔΔΑ, Απόφαση «Zanghì κατά Ιταλίας», 1995.

12. ΕΔΔΑ, Απόφαση «Athanasiou and others v. Greece», 2011.

13. ΑΠ 20/2005.

14. ΑΠ 1290/2005.

15. ΣτΕ Ολομ. 1919/2024.

16. ΣτΕ 526/2021.

17. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 120 παρ. 4.

18. Ποινικός Κώδικας, Άρθρο 134 παρ. 2.

19. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 1 παρ. 2.

20. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 1 παρ. 3.

21. ΣτΕ 3167/2014.

22. ΣτΕ 230/2024 (ΑΠ).

23. ΕΔΔΑ, Απόφαση «Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland», 2024 (App. 53600/20).

24. ΔΕΕ, Απόφαση C-481/19 DB v Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob), 2021.