Η Σιωπηρή Άρνηση Απάντησης της Πολιτείας ως Κατάλυση του Πολιτεύματος

Εισαγωγή: Το Ζήτημα της Σιωπηρής Άρνησης και η Συνταγματική του Διάσταση

Η αποτελεσματική λειτουργία της δημόσιας διοίκησης αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο ενός σύγχρονου κράτους δικαίου. Στην Ελλάδα, ωστόσο, ένα διαχρονικό πρόβλημα που επηρεάζει τη σχέση μεταξύ πολιτών και κρατικών αρχών είναι η λεγόμενη «σιωπηρή άρνηση» της Διοίκησης. Αυτή η νομική έννοια, αν και προβλέπεται από τη νομοθεσία για συγκεκριμένους δικονομικούς σκοπούς, εγείρει σοβαρά ερωτήματα σχετικά με τη συνταγματική νομιμότητα και, σε συστηματική βάση, την ίδια την ουσία του δημοκρατικού πολιτεύματος.

Η σιωπηρή άρνηση ορίζεται ως η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας εκ μέρους της Διοίκησης. Νομικά, τεκμαίρεται ως απόρριψη αίτησης πολίτη όταν παρέλθει άπρακτο τρίμηνο από την υποβολή της, εφόσον ο νόμος δεν τάσσει διαφορετική προθεσμία. Αυτή η ρύθμιση περιλαμβάνεται στο άρθρο 63 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (ΚΔΔ), καθώς και σε άλλες διατάξεις.[1] Η τεκμαρτή αυτή απόρριψη επιτρέπει στον πολίτη να ασκήσει ένδικα μέσα, όπως την αίτηση ακύρωσης, κατά της «πράξης» της σιωπηρής άρνησης, διασφαλίζοντας έτσι την πρόσβασή του στη δικαιοσύνη.[1] Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι η σιωπηρή άρνηση μπορεί επίσης να συναχθεί εμμέσως από την έκδοση θετικής διοικητικής πράξης που υποδηλώνει τη βούληση της Διοίκησης να μην ρυθμίσει μια συγκεκριμένη έννομη σχέση.[1] Αντίθετα με τη σιωπηρή άρνηση, η σιωπηρή έγκριση αιτημάτων αποτελεί βασικό μέσο απλούστευσης της διοικητικής διαδικασίας, όπως προβλέπεται στο άρθρο 10 παρ. 2 του Ν. 4048/2012.[2]

Η αποτελεσματική λειτουργία της Διοίκησης και η έγκαιρη ανταπόκριση στα αιτήματα των πολιτών αποτελούν θεμελιώδη χαρακτηριστικά ενός Κράτους Δικαίου.[3, 4] Σε αυτό το πλαίσιο, η αρχή της χρηστής διοίκησης, αν και δεν κατοχυρώνεται ρητά στο Σύνταγμα, αναγνωρίζεται ως γενική αρχή του διοικητικού δικαίου. Αυτή η αρχή απορρέει από το σύνολο και το πνεύμα του ισχύοντος δικαίου, συμπεριλαμβανομένων συνταγματικών διατάξεων, και επιβάλλει στη Διοίκηση να ενεργεί με διαφάνεια, αμεροληψία και εντός εύλογου χρόνου.[5, 6]

Ενώ η σιωπηρή άρνηση προβλέπεται από το νόμο ως τεκμαρτή πράξη για την άσκηση ένδικων μέσων, η συστηματική ή εκτεταμένη αδράνεια της Διοίκησης να απαντά ρητά και αιτιολογημένα εγείρει σοβαρά ζητήματα συνταγματικής νομιμότητας και λειτουργίας του δημοκρατικού πολιτεύματος. Η σιωπηρή άρνηση, όπως ορίζεται στον ΚΔΔ, είναι πρωτίστως ένα δικονομικό εργαλείο. Σκοπός της είναι να επιτρέψει στον πολίτη να προσφύγει δικαστικά όταν η Διοίκηση αδρανεί, μετατρέποντας την παράλειψη σε προσβλητή πράξη. Ωστόσο, η συχνή και εκτεταμένη προσφυγή σε αυτό το εργαλείο υποδηλώνει μια ουσιαστική παθογένεια: την αδυναμία ή απροθυμία της Διοίκησης να εκπληρώσει την πρωτογενή της υποχρέωση για ρητή, αιτιολογημένη απάντηση. Αυτό μετατρέπει ένα μέσο έννομης προστασίας σε σύμπτωμα διοικητικής δυσλειτουργίας, υποδηλώνοντας ότι το σύστημα δικαστικής προστασίας λειτουργεί ως «ανάχωμα» για την αδράνεια, αντί η Διοίκηση να λειτουργεί προληπτικά.

Η αρχή της χρηστής διοίκησης δεν είναι απλώς μια κανονιστική διάταξη, αλλά μια γενική αρχή δικαίου που απορρέει από το σύνολο του ισχύοντος δικαίου και το πνεύμα του Συντάγματος.[5, 6] Η σιωπηρή άρνηση, ως παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας, έρχεται σε ευθεία αντίθεση με την απαίτηση για ταχεία, διαφανή και αποτελεσματική διοικητική δράση. Επομένως, η συστηματική σιωπηρή άρνηση δεν είναι απλώς μια τυπική παραβίαση νόμου, αλλά μια ουσιαστική υπονόμευση μιας θεμελιώδους αρχής που διέπει τη σχέση κράτους-πολίτη και την ποιότητα της δημοκρατικής διακυβέρνησης.

Το Συνταγματικό Πλαίσιο των Δικαιωμάτων του Πολίτη έναντι της Διοίκησης

Το Ελληνικό Σύνταγμα κατοχυρώνει μια σειρά δικαιωμάτων που σχετίζονται άμεσα με την υποχρέωση της Διοίκησης να ανταποκρίνεται στα αιτήματα των πολιτών. Η σιωπηρή άρνηση, ως πρακτική, πλήττει ευθέως αυτά τα συνταγματικά δικαιώματα και τις θεμελιώδεις αρχές του πολιτεύματος.

Το Δικαίωμα Αναφοράς και η Υποχρέωση Απάντησης (άρθρο 10 Σ)

Το Άρθρο 10 παρ. 1 του Συντάγματος αποτελεί κεντρική διάταξη, καθώς ορίζει ρητά: «Καθένας ή πολλοί μαζί έχουν το δικαίωμα, τηρώντας τους νόμους του Κράτους, να αναφέρονται εγγράφως στις αρχές, οι οποίες είναι υποχρεωμένες να ενεργούν σύντομα κατά τις κείμενες διατάξεις και να απαντούν αιτιολογημένα σε εκείνον, που υπέβαλε την αναφορά, σύμφωνα με το νόμο».[7] Αυτή η διάταξη κατοχυρώνει όχι μόνο το δικαίωμα αναφοράς αλλά και την απαρέγκλιτη υποχρέωση της Διοίκησης για σύντομη ενέργεια και αιτιολογημένη απάντηση. Η σιωπηρή άρνηση, ως παράλειψη απάντησης, παραβιάζει ευθέως αυτή την υποχρέωση, καθώς δεν παρέχεται καμία αιτιολογία στον πολίτη, ούτε επιδεικνύεται η απαιτούμενη ταχύτητα.

Το Δικαίωμα στην Πληροφόρηση (άρθρο 5Α Σ) και η Ελεύθερη Ανάπτυξη της Προσωπικότητας (άρθρο 5 Σ)

Το Άρθρο 5Α παρ. 1 του Συντάγματος προβλέπει ότι «Καθένας έχει δικαίωμα στην πληροφόρηση, όπως νόμος ορίζει».[7, 8, 9] Η σιωπηρή άρνηση παροχής πληροφοριών αποτελεί ευθεία παραβίαση αυτού του δικαιώματος. Η στέρηση της πληροφόρησης δεν είναι μια απλή διαδικασική παράλειψη, αλλά πλήττει τον πυρήνα της συμμετοχής του πολίτη στη δημοκρατική ζωή.

Η έλλειψη πρόσβασης σε πληροφορίες εμποδίζει ευθέως την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας του ατόμου, δικαίωμα που κατοχυρώνεται στο Άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος.[7] Ένας ανενημέρωτος πολίτης δεν μπορεί να διαμορφώσει ολοκληρωμένη και ορθή άποψη για τα κοινά, να αναπτύξει ελεύθερα τις ιδέες του και, τελικά, να συμμετάσχει ουσιαστικά στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της χώρας. Η συμμετοχή του περιορίζεται σε έναν παθητικό ρόλο, καθώς του λείπουν τα απαραίτητα εφόδια για ενεργή και κριτική στάση. Η σιωπηρή άρνηση μετατρέπει τον πολίτη από ενεργό υποκείμενο δικαιωμάτων σε απλό αντικείμενο της διοικητικής εξουσίας.

Το Δικαίωμα σε Έννομη Προστασία (άρθρο 20 παρ. 1 Σ)

Το Άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος κατοχυρώνει το δικαίωμα κάθε προσώπου σε παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια.[1, 10, 11] Ενώ η σιωπηρή άρνηση επιτρέπει την προσφυγή στα διοικητικά δικαστήρια (ως «εκτελεστή πράξη») [2], η συστηματική αδράνεια της Διοίκησης μεταθέτει το βάρος της αναζήτησης δικαιοσύνης εξ ολοκλήρου στον πολίτη. Αυτό καθιστά την πρόσβαση σε αποτελεσματική έννομη προστασία χρονοβόρα, δαπανηρή και, εν τέλει, λιγότερο αποτελεσματική. Η αδράνεια της διοίκησης έχει κριθεί ότι παραβιάζει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας.[1]

Η Αρχή του Κράτους Δικαίου και της Χρηστής Διοίκησης (άρθρο 25 Σ)

Το Άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος ορίζει ότι «Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους».[3] Η σιωπηρή άρνηση αντιβαίνει ευθέως στην αρχή του Κράτους Δικαίου, καθώς υπονομεύει την αρχή της νομιμότητας (την υποχρέωση της Διοίκησης να ενεργεί σύμφωνα με το νόμο) και την αρχή της χρηστής διοίκησης.[5, 6, 12] Η αδράνεια της Διοίκησης αποτελεί παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας και μπορεί να οδηγήσει σε αστική ευθύνη του Δημοσίου για ζημία που προκλήθηκε.[13, 14]

Ενώ το Σύνταγμα κατοχυρώνει ρητά δικαιώματα όπως η αναφορά, η πληροφόρηση και η έννομη προστασία [7, 8, 9, 15], η συστηματική σιωπηρή άρνηση καθιστά την άσκηση αυτών των δικαιωμάτων δυσχερή και, εν τέλει, αναποτελεσματική στην πράξη. Το γεγονός ότι ο πολίτης αναγκάζεται να προσφύγει δικαστικά για να λάβει μια απάντηση που θα έπρεπε να είναι αυτονόητη και άμεση, μετατρέπει τα συνταγματικά δικαιώματα από ενεργά εργαλεία προστασίας σε θεωρητικές διακηρύξεις που απαιτούν διαρκή δικαστική επιβεβαίωση. Αυτό δημιουργεί ένα «φαινόμενο φραγμού» στην πρόσβαση στη διοίκηση και τη δικαιοσύνη.

Η αδράνεια της Διοίκησης, εκφραζόμενη μέσω της σιωπηρής άρνησης, διαβρώνει την εμπιστοσύνη των πολιτών στην ικανότητα και την προθυμία του κράτους να εξυπηρετήσει τα συμφέροντά τους. Όταν οι πολίτες αντιλαμβάνονται ότι τα αιτήματά τους αγνοούνται συστηματικά, η σχέση εμπιστοσύνης μεταξύ διοικουμένου και Διοίκησης κλονίζεται. Αυτή η διάβρωση της εμπιστοσύνης, αν και μη άμεσα νομική έννοια, έχει σοβαρές συνταγματικές προεκτάσεις, καθώς ένα δημοκρατικό πολίτευμα βασίζεται στην εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς και την αποτελεσματικότητά τους.

Πίνακας 1: Συνταγματικές Διατάξεις και Σχέση με τη Σιωπηρή Άρνηση

Συνταγματική Διάταξη	Περιεχόμενο	Σχέση με τη Σιωπηρή Άρνηση
Άρθρο 10 παρ. 1 [7]	Δικαίωμα αναφοράς και υποχρέωση των αρχών για σύντομη ενέργεια και αιτιολογημένη απάντηση.	Η σιωπηρή άρνηση παραβιάζει ευθέως την υποχρέωση για σύντομη και αιτιολογημένη απάντηση.
Άρθρο 5Α παρ. 1 [7, 8, 9]	Δικαίωμα στην πληροφόρηση.	Η σιωπηρή άρνηση στερεί από τον πολίτη την πληροφόρηση για την τύχη του αιτήματος και τους λόγους απόρριψης.
Άρθρο 5 παρ. 1 [7]	Δικαίωμα ελεύθερης ανάπτυξης προσωπικότητας και συμμετοχής στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή.	Η στέρηση πληροφόρησης (παραβίαση του 5Α) εμποδίζει την ορθή διαμόρφωση άποψης και την ουσιαστική συμμετοχή στα κοινά.
Άρθρο 20 παρ. 1 [1, 10, 11]	Δικαίωμα σε έννομη προστασία από τα δικαστήρια.	Η συστηματική σιωπηρή άρνηση καθιστά την έννομη προστασία χρονοβόρα, δαπανηρή και λιγότερο αποτελεσματική, μεταθέτοντας το βάρος στον πολίτη.
Άρθρο 25 παρ. 1 [3]	Αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου και υποχρέωση των κρατικών οργάνων να διασφαλίζουν την αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων.	Αντιβαίνει στην αρχή του Κράτους Δικαίου και της χρηστής διοίκησης, υπονομεύοντας τη νομιμότητα και την αποτελεσματικότητα της κρατικής λειτουργίας.

Η Σιωπηρή Άρνηση ως Παράλειψη Οφειλόμενης Νόμιμης Ενέργειας

Η σιωπηρή άρνηση αποτελεί μια «πλασματική» διοικητική πράξη, δηλαδή μια νομική κατασκευή που επιτρέπει την προσβολή της αδράνειας της Διοίκησης ενώπιον των δικαστηρίων.[1] Οι βασικές προϋποθέσεις για την επέλευσή της είναι η υποβολή συγκεκριμένης αίτησης από τον πολίτη και η πάροδος άπρακτου τριμήνου από την υποβολή αυτής, εκτός εάν ο νόμος προβλέπει διαφορετική προθεσμία.[1] Ωστόσο, είναι σημαντικό να υπογραμμιστεί ότι η σιωπηρή απόρριψη αιτήσεως περί ανακλήσεως διοικητικής πράξεως δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα, εκτός αν πρόκειται για απαίτηση που αναμένεται μετά βεβαιότητος να τελεσφορήσει, δηλαδή για ένα υφιστάμενο και όχι ενδεχόμενο περιουσιακό δικαίωμα.[16]

Η διοικητική αδράνεια δεν είναι απλώς έλλειψη ενέργειας, αλλά μια παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.[1, 13] Οι συνέπειες αυτής της αδράνειας μπορεί να είναι σημαντικές, περιλαμβάνοντας την υποχρέωση του Δημοσίου για αποζημίωση λόγω διαφυγόντων κερδών και ηθικής βλάβης, καθώς και την ακύρωση της παράλειψης διενέργειας της οφειλόμενης ενέργειας από τα δικαστήρια.[13, 14] Το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) έχει επανειλημμένα ακυρώσει σιωπηρές απορρίψεις αιτημάτων, υπογραμμίζοντας την υποχρέωση της Διοίκησης να ενεργεί ρητά.[15, 16]

Σε αντίθεση με τις ρητές διοικητικές πράξεις, οι οποίες είναι σαφείς δηλώσεις βούλησης της Διοίκησης και απαιτούν αιτιολογία [2], η σιωπηρή άρνηση είναι μια τεκμαρτή δήλωση βούλησης που στερείται παντελώς αιτιολογίας. Αυτή η έλλειψη αιτιολογίας καθιστά δυσχερέστερη την άμυνα του πολίτη και τον έλεγχο της νομιμότητας της πράξης. Ενώ η παράλειψη αναφοράς εφαρμοστέων διατάξεων σε μια ρητή πράξη δεν επάγεται πάντα ακυρότητα, η σιωπηρή άρνηση, εκ φύσεως, δεν περιλαμβάνει καμία αναφορά σε διατάξεις ή αιτιολογία.[1]

Η σιωπηρή άρνηση, αν και νομικά αναγνωρισμένη, δημιουργεί ένα περιβάλλον αδιαφάνειας. Ο πολίτης δεν γνωρίζει τους λόγους της απόρριψης του αιτήματός του, γεγονός που καθιστά αδύνατη την ουσιαστική άμυνά του ή την προσαρμογή του αιτήματός του. Η νομική αναγνώριση της σιωπηρής άρνησης ως προσβλητής πράξης, χωρίς την απαίτηση ρητής αιτιολογίας, ενδέχεται να «νομιμοποιεί» την αδιαφάνεια και να αποθαρρύνει τη Διοίκηση από την εκπλήρωση της ουσιαστικής της υποχρέωσης για διαφάνεια και λογοδοσία.

Σε μια περίπτωση ρητής απόρριψης, η Διοίκηση φέρει το βάρος να αιτιολογήσει την απόφασή της. Στην περίπτωση της σιωπηρής άρνησης, το βάρος μετατοπίζεται στον πολίτη, ο οποίος πρέπει να προσφύγει δικαστικά, και στο δικαστήριο, το οποίο πρέπει να αναζητήσει τους λόγους της αδράνειας ή της τεκμαρτής απόρριψης. Αυτή η μετατόπιση του βάρους όχι μόνο επιβαρύνει τον πολίτη και το δικαστικό σύστημα, αλλά υποδηλώνει και μια θεμελιώδη στρέβλωση στην αρχή της λογοδοσίας της κρατικής εξουσίας. Η Διοίκηση, αντί να εξηγεί τις αποφάσεις της, αναγκάζει τον πολίτη να «κυνηγήσει» τη δικαιοσύνη, με το δικαστήριο να καλείται να συμπληρώσει το κενό αιτιολογίας που άφησε η διοικητική αδράνεια.

Η Σιωπηρή Άρνηση ως Κατάλυση του Πολιτεύματος: Νομική Θεμελίωση

Η έννοια της «κατάλυσης του Συντάγματος» ή της «κατάλυσης του δημοκρατικού πολιτεύματος» χρησιμοποιείται στο Ελληνικό Συνταγματικό Δίκαιο και την κοινή νομοθεσία. Το άρθρο 120 παρ. 4 του Συντάγματος ορίζει ότι «Η τήρηση του Συντάγματος επαφίεται στον πατριωτισμό των Ελλήνων, που δικαιούνται και υποχρεώνονται να αντιστέκονται με κάθε μέσο εναντίον οποιουδήποτε επιχειρεί να το καταλύσει με τη βία».[17, 18] Παραδοσιακά, η «κατάλυση» συνδέεται με τη βίαιη ανατροπή, το σφετερισμό της εξουσίας ή την επιβολή δικτατορίας, όπως προβλέπεται και σε διατάξεις του Ποινικού Κώδικα (π.χ., άρθρο 134 παρ. 2 ΠΚ).[17, 18] Ωστόσο, η έννοια της κατάλυσης μπορεί να διευρυνθεί ώστε να περιλαμβάνει και τη συστηματική υπονόμευση των θεμελιωδών αρχών και θεσμών του πολιτεύματος, ακόμη και χωρίς άμεση βία.

Η συστηματική ή εκτεταμένη σιωπηρή άρνηση της Διοίκησης υπονομεύει το πολίτευμα με τους ακόλουθους τρόπους:

Υπονόμευση της Λαϊκής Κυριαρχίας και της Δημοκρατικής Νομιμοποίησης (άρθρο 1 παρ. 3 Σ)

Το Άρθρο 1 του Συντάγματος καθιερώνει τη λαϊκή κυριαρχία ως το θεμέλιο του πολιτεύματος, ορίζοντας ότι «Όλες οι εξουσίες πηγάζουν από το λαό, υπάρχουν υπέρ αυτού και του Έθνους και ασκούνται όπως ορίζει το Σύνταγμα».[19, 20] Η ορθή άσκηση της λαϊκής κυριαρχίας, ωστόσο, δεν είναι μια αφηρημένη έννοια. Προϋποθέτει ενεργούς, ενημερωμένους πολίτες, ικανούς να συμμετέψουν κριτικά στη διαμόρφωση της κρατικής βούλησης. Η συστηματική σιωπηρή άρνηση παροχής πληροφοριών δημιουργεί μια αλυσίδα παραβιάσεων που πλήττει τον πυρήνα αυτής της αρχής:

1. Παραβίαση του Δικαιώματος στην Πληροφόρηση (Άρθρο 5Α): Η Πολιτεία, με την αδράνειά της, παραβιάζει την πρωταρχική υποχρέωσή της να παρέχει πληροφορίες.

2. Παρεμπόδιση της Ελεύθερης Ανάπτυξης της Προσωπικότητας (Άρθρο 5): Η έλλειψη πληροφόρησης εμποδίζει τον πολίτη να διαμορφώσει ορθή άποψη και να συμμετάσχει ουσιαστικά στα κοινά, περιορίζοντας την ανάπτυξη της προσωπικότητάς του ως ενεργού μέλους του κοινωνικού συνόλου.

3. Αδυναμία Ορθής Άσκησης της Λαϊκής Κυριαρχίας (Άρθρο 1): Ένας ανενημέρωτος πολίτης, του οποίου η συμμετοχή στα κοινά παρεμποδίζεται, καθίσταται ανίκανος να ασκήσει ουσιαστικό έλεγχο στην εξουσία και να συμμετάσχει αποτελεσματικά στην άσκηση της λαϊκής κυριαρχίας. Η κυριαρχία του λαού μετατρέπεται σε κενό γράμμα, όταν ο λαός στερείται των εργαλείων για την άσκησή της.

Κατ' αυτόν τον τρόπο, η συστηματική σιωπηρή άρνηση δεν είναι απλώς μια διοικητική δυσλειτουργία, αλλά μια πρακτική που αποκόπτει την εξουσία από την πηγή νομιμοποίησής της, τον λαό.

Διάβρωση της Αρχής της Νομιμότητας και της Υποχρέωσης Σεβασμού του Συντάγματος (άρθρο 25, 120 παρ. 2 Σ)

Ο σεβασμός στο Σύνταγμα και τους νόμους που συμφωνούν με αυτό αποτελεί θεμελιώδη υποχρέωση για όλα τα κρατικά όργανα.[17] Η σιωπηρή άρνηση συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας και, ως εκ τούτου, σαφή παραβίαση της αρχής της νομιμότητας. Όταν αυτή η παραβίαση καθίσταται συστηματική και γενικευμένη, υποδηλώνει μια γενικευμένη αδιαφορία για την τήρηση των νόμων και του Συντάγματος από την ίδια την κρατική μηχανή. Αυτό πλήττει τον πυρήνα του Κράτους Δικαίου, καθώς η νομιμότητα δεν είναι πλέον ο κανόνας, αλλά η εξαίρεση, υπονομεύοντας την εμπιστοσύνη των πολιτών στην τήρηση του νόμου από το ίδιο το κράτος.

Μείωση της Αποτελεσματικότητας της Έννομης Προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 Σ)

Ενώ η δυνατότητα προσφυγής κατά της σιωπηρής άρνησης υπάρχει, η συστηματική ανάγκη για δικαστική παρέμβαση για την εξασφάλιση μιας απλής διοικητικής απάντησης καθιστά την έννομη προστασία αναποτελεσματική και δυσανάλογα επαχθή για τον πολίτη.[1] Αυτό επιβαρύνει υπέρμετρα το δικαστικό σύστημα, οδηγώντας σε καθυστερήσεις στην απονομή δικαιοσύνης, και μπορεί να οδηγήσει σε καταδικαστικές αποφάσεις από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) για υπέρβαση της εύλογης διάρκειας της δίκης.[12, 14] Η δικαστική οδός, αντί να είναι η τελευταία λύση, γίνεται η μόνη πρακτική οδός για την εξασφάλιση των δικαιωμάτων, υπονομεύοντας την αποτελεσματικότητα του δικαστικού συστήματος.

Διάβρωση της Εμπιστοσύνης των Πολιτών στους Θεσμούς

Η αδράνεια της Διοίκησης διαβρώνει την εμπιστοσύνη των πολιτών στις κρατικές δομές και την ικανότητά τους να λειτουργούν προς το δημόσιο συμφέρον. Αυτή η διάβρωση της εμπιστοσύνης μπορεί να οδηγήσει σε απονομιμοποίηση του πολιτικού συστήματος στα μάτια των πολιτών, δημιουργώντας συνθήκες κοινωνικής δυσαρέσκειας και αποστασιοποίησης από τη δημοκρατική διαδικασία. Όταν οι πολίτες αισθάνονται ότι το κράτος τους αγνοίζει, η συμμετοχή τους στη δημοκρατική ζωή μειώνεται και η συνοχή της κοινωνίας κινδυνεύει.

Η παραδοσιακή έννοια της «κατάλυσης του πολιτεύματος» [17, 18] παραπέμπει σε βίαιες, ενεργητικές πράξεις ανατροπής. Ωστόσο, η συστηματική σιωπηρή άρνηση αντιπροσωπεύει μια πιο ύπουλη, «παθητική» μορφή κατάλυσης. Δεν πρόκειται για βίαιη ανατροπή, αλλά για μια σταδιακή διάβρωση των θεμελίων του δημοκρατικού κράτους: της λαϊκής κυριαρχίας, της αρχής της νομιμότητας, της αποτελεσματικότητας της δικαιοσύνης και της εμπιστοσύνης των πολιτών. Αυτή η διάβρωση, αν αφεθεί ανεξέλεγκτη, μπορεί να οδηγήσει σε μια κατάσταση όπου το πολίτευμα, ενώ τυπικά υφίσταται, έχει χάσει την ουσιαστική του λειτουργία και νομιμοποίηση, αποτελώντας μια «κατάλυση εν τοις πράγμασι».

Το Άρθρο 25 του Συντάγματος [3] κατοχυρώνει την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου, το οποίο απαιτεί από το Κράτος να διασφαλίζει την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων των πολιτών. Η συστηματική σιωπηρή άρνηση, ιδιαίτερα σε αιτήματα που αφορούν κοινωνικά ή οικονομικά δικαιώματα (π.χ. παροχές, άδειες για επαγγελματική δραστηριότητα), αποτελεί άρνηση εκπλήρωσης των υποχρεώσεων του κοινωνικού κράτους. Αυτό υπονομεύει την ίδια την ιδέα ενός κράτους που λειτουργεί «υπέρ» του λαού [19, 20] και διασφαλίζει τις προϋποθέσεις για αξιοπρεπή διαβίωση (όπως αναθεωρήθηκε στο άρθρο 21 παρ. 1 Σ).[4] Η αδράνεια της Διοίκησης σε τέτοια ζητήματα δεν είναι απλώς μια διοικητική παράλειψη, αλλά μια άρνηση της ίδιας της κοινωνικής αποστολής του κράτους, πλήττοντας την κοινωνική συνοχή και την εμπιστοσύνη των πολιτών στην κρατική πρόνοια.

Νομολογιακή Προσέγγιση της Σιωπηρής Άρνησης και των Συνταγματικών της Προεκτάσεων

Το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) και ο Άρειος Πάγος έχουν διαμορφώσει πάγια νομολογία σχετικά με τη σιωπηρή άρνηση και την έννομη προστασία. Το ΣτΕ αναγνωρίζει τη σιωπηρή άρνηση ως προσβλητή πράξη και προβαίνει σε ακυρώσεις της, επιβεβαιώνοντας το δικαίωμα των πολιτών σε δικαστική προστασία.[15, 16, 21, 22] Για παράδειγμα, το ΣτΕ έχει ακυρώσει σιωπηρές απορρίψεις αιτημάτων σχετικά με την παροχή υπηρεσιών ή τη διατήρηση λειτουργίας νομικών προσώπων.[15, 21] Ωστόσο, έχει κρίνει ότι η σιωπηρή απόρριψη αιτήσεως ανάκλησης διοικητικής πράξης δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα, εκτός ειδικών περιπτώσεων που αφορούν υφιστάμενα περιουσιακά δικαιώματα.[16] Η νομολογία αναγνωρίζει επίσης την αστική ευθύνη του Δημοσίου για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις, συμπεριλαμβανομένης της διοικητικής αδράνειας, που προκαλούν ζημία στους πολίτες.[13, 14]

Υπάρχουν περιπτώσεις όπου η διοικητική αδράνεια έχει κριθεί ως συνταγματικά προβληματική. Η αδράνεια της Διοίκησης να αποφανθεί επί αιτήσεων έχει συνδεθεί με την παραβίαση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος.[1] Επιπλέον, η υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις απορρέει από τη συνταγματική αρχή του Κράτους Δικαίου και την αρχή της νομιμότητας.[12] Η μη συμμόρφωση ή η εμμονή σε αδράνεια παρά τις δικαστικές αποφάσεις οδηγεί σε καταδίκες της χώρας από το ΕΔΔΑ, γεγονός που υπογραμμίζει το βάθος του προβλήματος και τις διεθνείς του προεκτάσεις.[12, 14]

Η νομολογία του ΣτΕ, ακυρώνοντας σιωπηρές αρνήσεις, επιβεβαιώνει το δικαίωμα του πολίτη σε έννομη προστασία.[15, 16, 21, 22] Ωστόσο, αυτή η δικαστική παρέμβαση είναι εκ των υστέρων και δεν αντιμετωπίζει τη ρίζα του προβλήματος: τη συστηματική αδράνεια της Διοίκησης. Η ανάγκη για διαρκή δικαστική παρέμβαση υποδηλώνει ότι το σύστημα διοικητικής λειτουργίας είναι ανεπαρκές και ότι η δικαστική εξουσία αναγκάζεται να καλύπτει κενά της εκτελεστικής. Αυτό δημιουργεί έναν φαύλο κύκλο, όπου η δικαστική προστασία, αντί να είναι η εξαίρεση, γίνεται ο κανόνας για την αντιμετώπιση της διοικητικής αδράνειας, επιβαρύνοντας τόσο τους πολίτες όσο και την ίδια τη δικαιοσύνη.

Ενώ οι μεμονωμένες ακυρωτικές αποφάσεις επιλύουν συγκεκριμένες υποθέσεις, δεν αντιμετωπίζουν το φαινόμενο της σιωπηρής άρνησης ως συστηματική παθογένεια. Η «κατάλυση του πολιτεύματος» δεν προκύπτει από μία μεμονωμένη σιωπηρή άρνηση, αλλά από τη συσσώρευση και τη γενίκευση τέτοιων πρακτικών, οι οποίες αθροιστικά υπονομεύουν την εμπιστοσύνη, τη νομιμότητα και την αποτελεσματικότητα του κράτους. Η νομολογία, αν και απαραίτητη, δεν μπορεί από μόνη της να αποτρέψει την «κατάλυση» εάν δεν υπάρξουν δομικές αλλαγές στη λειτουργία της Διοίκησης. Η δικαστική οδός παρέχει ανακούφιση σε ατομικές περιπτώσεις, αλλά δεν μπορεί να υποκαταστήσει την ανάγκη για μια λειτουργική και υπεύθυνη διοίκηση.

Πίνακας 2: Νομολογιακές Θέσεις του ΣτΕ για τη Σιωπηρή Άρνηση

Αριθμός Απόφασης	Θέμα	Βασικό Συμπέρασμα
ΣτΕ 3167/2014 [21]	Σιωπηρή άρνηση Δημοσίου για παροχή υπηρεσιών στοιχήματος.	Ακύρωση της σιωπηρής άρνησης, αναγνώριση άμεσου αποτελέσματος ενωσιακού δικαίου.
ΣτΕ Ολομ. 1919/2024 [15]	Συνταγματικότητα ρυθμίσεων ΕΦΚΑ.	Σύμφωνη με το Σύνταγμα ρύθμιση (δεν αφορά άμεσα σιωπηρή άρνηση, αλλά δείχνει γενική στάση ελέγχου).
ΣτΕ 526/2021 [16]	Παράνομη εν μέρει σιωπηρή απόρριψη αίτησης για εξαγορά/απαλλοτρίωση ιδιοκτησιών.	Η σιωπηρή απόρριψη αίτησης ανάκλησης διοικητικής πράξης δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα, εκτός αν αφορά υφιστάμενο περιουσιακό δικαίωμα.
ΣτΕ 230/2024 (ΑΠ) [22]	Σιωπηρή απόρριψη προσφυγής και δικαίωμα έννομης προστασίας.	Επιβεβαιώνει την εφαρμογή της σιωπηρής απόρριψης και την ανάγκη για έννομη προστασία.
ΣτΕ 3173/2014, 2655/2011, κ.ά. [6]	Αρχή χρηστής διοίκησης.	Η νομολογία του ΣτΕ αναγνωρίζει και εφαρμόζει την αρχή της χρηστής διοίκησης.

Συμπεράσματα και Προτάσεις

Η σιωπηρή άρνηση της Πολιτείας σε αιτήματα των πολιτών, αν και αποτελεί δικονομική κατασκευή που επιτρέπει την προσφυγή στη δικαιοσύνη, συνιστά ουσιαστικά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Η συστηματική εφαρμογή αυτής της πρακτικής παραβιάζει θεμελιώδη συνταγματικά δικαιώματα, όπως το δικαίωμα αναφοράς (άρθρο 10 Σ), το δικαίωμα στην πληροφόρηση (άρθρο 5Α Σ) και το δικαίωμα σε έννομη προστασία (άρθρο 20 Σ). Παράλληλα, υπονομεύει βασικές αρχές του δημοκρατικού πολιτεύματος, όπως η αρχή του Κράτους Δικαίου, η αρχή της χρηστής διοίκησης και, κυρίως, η αρχή της λαϊκής κυριαρχίας. Αυτή η συστηματική παραβίαση οδηγεί σε σταδιακή διάβρωση της εμπιστοσύνης των πολιτών στους θεσμούς, υπονομεύει την αποτελεσματικότητα της κρατικής λειτουργίας και, κατ' επέκταση, πλήττει την ουσιαστική λειτουργία και νομιμοποίηση του δημοκρατικού πολιτεύματος, συνιστώντας μια «σιωπηρή» μορφή κατάλυσης.

Η παραδοσιακή έννοια της κατάλυσης του πολιτεύματος αναφέρεται σε βίαιες ανατροπές. Ωστόσο, η συστηματική σιωπηρή άρνηση υποδηλώνει την ανάγκη για προληπτικά μέτρα ώστε να μην φτάσει το πολίτευμα σε σημείο διάβρωσης. Η ενίσχυση της χρηστής διοίκησης και η διασφάλιση της έγκαιρης απάντησης δεν είναι απλώς ζητήματα διοικητικής αποτελεσματικότητας, αλλά θεμελιώδεις εγγυήσεις για την τήρηση του Συντάγματος και την αποτροπή της «σιωπηρής» κατάλυσης. Η πρόληψη της συστηματικής αδράνειας είναι, στην ουσία, μια μορφή «συνταγματικής άμυνας» ενάντια στην εσωτερική διάβρωση.

Για την ενίσθηση της λογοδοσίας της Διοίκησης και την αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων των πολιτών, προτείνονται τα ακόλουθα:

Προτάσεις για την Ενίσχυση της Λογοδοσίας της Διοίκησης και την Αποτελεσματική Άσκηση των Δικαιωμάτων των Πολιτών

Νομοθετικές Παρεμβάσεις

Είναι επιτακτική ανάγκη η θέσπιση αυστηρότερων προθεσμιών για την απάντηση της Διοίκησης σε αιτήματα, συνοδευόμενες από αυτόματες κυρώσεις για την υπέρβασή τους. Αυτό θα ενισχύσει την υποχρέωση της Διοίκησης να ενεργεί εντός εύλογου χρόνου. Παράλληλα, πρέπει να εξεταστεί η επέκταση των περιπτώσεων σιωπηρής έγκρισης, ιδίως σε απλές διοικητικές διαδικασίες, ως βασικό μέσο απλούστευσης και επιτάχυνσης.[2] Επιπλέον, θα πρέπει να θεσπιστεί υποχρέωση ρητής και αιτιολογημένης απάντησης ακόμα και σε περιπτώσεις τεκμαιρόμενης απόρριψης, εντός συγκεκριμένου χρονικού πλαισίου μετά την πάροδο του τριμήνου, πριν την προσφυγή στη δικαιοσύνη. Αυτό θα μετατοπίσει την έμφαση από το «δικαίωμα στην προσφυγή» σε ένα «δικαίωμα στην αποτελεσματική διοίκηση». Η τρέχουσα νομική ρύθμιση εστιάζει στο δικαίωμα του πολίτη να προσφύγει δικαστικά κατά της σιωπηρής άρνησης. Η πρόταση είναι να μετατοπιστεί η έμφαση από την εκ των υστέρων δικαστική προστασία σε ένα εκ των προτέρων «δικαίωμα στην αποτελεσματική διοίκηση». Αυτό σημαίνει ότι η Διοίκηση πρέπει να είναι υποχρεωμένη να ενεργεί αποτελεσματικά και έγκαιρα, και όχι απλώς να παρέχει τη δυνατότητα δικαστικής προσφυγής σε περίπτωση αδράνειας. Αυτή η μετατόπιση απαιτεί μια θεμελιώδη αναθεώρηση του τρόπου με τον οποίο αντιλαμβανόμαστε τη σχέση πολίτη-κράτους, από μια σχέση όπου ο πολίτης είναι «αιτών» σε μια σχέση όπου είναι «δικαιούχος» αποτελεσματικής διοικητικής δράσης.

Θεσμικές Παρεμβάσεις

Απαιτείται η ενίσχυση των ελεγκτικών μηχανισμών της Διοίκησης, όπως τα Σώματα Επιθεωρητών και ο Συνήγορος του Πολίτη, με διευρυμένες αρμοδιότητες και πόρους για την παρακολούθηση και αντιμετώπιση της διοικητικής αδράνειας. Η εκπαίδευση και ευαισθητοποίηση των δημοσίων υπαλλήλων στις αρχές της χρηστής διοίκησης, της διαφάνειας και της λογοδοσίας είναι κρίσιμη για την αλλαγή νοοτροπίας. Η αξιοποίηση της τεχνολογίας για την παρακολούθηση της πορείας των αιτημάτων και την αυτοματοποιημένη ενημέρωση των πολιτών μπορεί να συμβάλει σημαντικά στην επιτάχυνση των διαδικασιών και τη μείωση της αδράνειας.

Προώθηση της Κουλτούρας Λογοδοσίας

Η πιο θεμελιώδης αλλαγή αφορά την αλλαγή της νοοτροπίας εντός της δημόσιας διοίκησης, ώστε η ρητή και έγκαιρη απάντηση να θεωρείται κανόνας και όχι εξαίρεση. Αυτό απαιτεί την προώθηση μιας κουλτούρας διαφάνειας, υπευθυνότητας και εστίασης στην εξυπηρέτηση του πολίτη. Η ενίσχυση της διαφάνειας και της προσβασιμότητας των πληροφοριών για τις διοικητικές διαδικασίες θα ενδυναμώσει τους πολίτες και θα αυξήσει την πίεση για αποτελεσματική λειτουργία. Ενώ το άρθρο 120 παρ. 4 του Συντάγματος [17, 18] αναφέρεται στο δικαίωμα αντίστασης σε περίπτωση βίαιης κατάλυσης, η συστηματική σιωπηρή άρνηση υποδηλώνει την ανάγκη για προληπτικά μέτρα ώστε να μην φτάσει το πολίτευμα σε σημείο διάβρωσης. Η ενίσχυση της χρηστής διοίκησης και η διασφάλιση της έγκαιρης απάντησης δεν είναι απλώς ζητήματα διοικητικής αποτελεσματικότητας, αλλά θεμελιώδεις εγγυήσεις για την τήρηση του Συντάγματος και την αποτροπή της «σιωπηρής» κατάλυσης. Η πρόληψη της συστηματικής αδράνειας είναι, στην ουσία, μια μορφή «συνταγματικής άμυνας» ενάντια στην εσωτερική διάβρωση.

Αναφορές

1. Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας (ΚΔΔ), Άρθρο 63 παρ. 2.

2. Ν. 4048/2012, Άρθρο 10 παρ. 2.

3. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 25 παρ. 1.

4. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 21 παρ. 1.

5. ΣτΕ 3173/2014.

6. ΣτΕ 2655/2011.

7. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 10 παρ. 1.

8. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 5Α παρ. 1.

9. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 5 παρ. 1.

10. ΕΔΔΑ, Απόφαση «Kudla κατά Πολωνίας», 2000.

11. ΕΔΔΑ, Απόφαση «Zanghì κατά Ιταλίας», 1995.

12. ΕΔΔΑ, Απόφαση «Athanasiou and others v. Greece», 2011.

13. ΑΠ 20/2005.

14. ΑΠ 1290/2005.

15. ΣτΕ Ολομ. 1919/2024.

16. ΣτΕ 526/2021.

17. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 120 παρ. 4.

18. Ποινικός Κώδικας, Άρθρο 134 παρ. 2.

19. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 1 παρ. 2.

20. Σύνταγμα της Ελλάδας, Άρθρο 1 παρ. 3.

21. ΣτΕ 3167/2014.

22. ΣτΕ 230/2024 (ΑΠ).